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Introduzione

Obiettivo di questo lavoro è dare conto di alcuni primi risultati di una laboriosa ricerca sulla distribuzione della spesa Pac nelle Marche. Il riferimento temporale è all’esercizio 2009 del quale sono disponibili i dati consuntivi rappresentati dagli effettivi pagamenti. Ci si concentrerà in questo primo articolo sul 1° pilastro. Due sono le ragioni che suggeriscono questo approfondimento.
La prima è la consistenza del 1° pilastro in termini assoluti e relativi. Stiamo parlando di quella parte preponderante della Pac alla quale è destinato nello stesso anno 2009 (Tabella 1) ben il 32,4% dell’intero bilancio dell’Unione Europea al netto delle spese amministrative (Sotte, 2011). È una spesa che, per la sua peculiare velocità di erogazione a confronto del 2° pilastro e della generalità del bilancio non agricolo dell’Ue, sale ulteriormente a consuntivo fino a rappresentare, da sola, quasi il 43% di tutti i pagamenti dell’Unione. Se ci si limita alla sola spesa Pac, il peso del 1° pilastro sul totale è pari al 75% circa a preventivo e all’82% circa in termini di pagamenti a consuntivo.

Tabella 1 – Bilancio di previsione e rendiconto finanziario UE 2009 (milioni di euro)

 

Fonte: Commissione europea

Il secondo motivo per occuparsi prioritariamente del 1° pilastro della Pac è che, nonostante la rilevanza, il suo peso e ruolo nell’economia italiana (e delle Marche) è fin qui pressoché sconosciuto. Ciò dipende, in parte, dalla tradizionale reticenza, prima dell’Aima e poi dell’Agea, a diffondere dati esaurienti sulla propria gestione (Sotte, Trasatti,1999). Solo di recente, in relazione sia all’obiettivo della trasparenza sulla spesa europea, sia all’istituzione in alcune Regioni di agenzie regionali, si registra una positiva apertura. La scarsa informazione dipende poi dal fatto che, mentre la spesa del secondo pilastro è argomento che coinvolge diffusamente sia lo Stato e, soprattutto, le Regioni attraverso la definizione e la gestione dei programmi di sviluppo rurale (Psr), la spesa del primo pilastro è definita centralmente a Bruxelles, è gestita dagli organismi pagatori (l’Agea nel caso delle Marche) e raggiunge direttamente i beneficiari by-passando tutte le autorità intermedie nazionali e regionali. Una misura del peso e della destinazione della spesa del 1° pilastro manca anche perché manca una valutazione sistematica a livello territoriale paragonabile a quella imposta da Bruxelles per il 2° pilastro. 

 

La spesa del 1° pilastro della Pac

La Tabella 2 consente una visione aggregata delle risorse del 1° pilastro complessivamente destinate alla Pac per il 2009 nelle Marche e nelle singole province della Regione. 
La prima serie raccoglie i pagamenti diretti, somma dei pagamenti aziendali conseguenti alla riforma Fischler del 2003. Questi rappresentano complessivamente più di 138 milioni di euro, pari a oltre il 75 per cento del totale delle somme erogate nella Regione con il 1° pilastro. La loro distribuzione non copre in misura omogenea le province delle Marche, infatti tende a penalizzare le province di Fermo e Ascoli, come si vedrà meglio anche più avanti.
Ciò dipende essenzialmente dal metodo storico adottato in Italia, che ha di fatto perpetuato la discriminazione tra produzioni più sostenute e meno o per niente sostenute. Tra le prime sono soprattutto, nelle Marche, cereali, colture industriali, produzioni zootecniche bovine, più diffuse nelle province di Pesaro, Ancona e Macerata; tra le seconde, frutta e ortaggi, vino, fiori, più diffuse nelle province di Fermo e Ascoli.

Tabella 2 – Spesa FEAGA complessiva destinata alle Marche nel 2009 (milioni di euro)

 

Fonte: Ns. elaborazioni su dati Feaga

La seconda serie, Feaga diversi, raccoglie l’insieme di tutti i pagamenti diversi dal Pua sempre compresi nel 1° pilastro. In questo caso, la lista è particolarmente articolata e diversificata, e risponde ad alcune specificità territoriali. Essa comprende i pagamenti per la disidratazione dei foraggi, lo stoccaggio di cereali e vino, le restituzioni per lo zucchero, la distillazione del vino, l’estirpazione dei vigneti, il miglioramento della qualità, il latte e la frutta nelle scuole e tanti altri scopi minori. Essa rappresenta il restante quarto della spesa del 1° pilastro della Pac erogata nelle Marche nel 2009 e la sua distribuzione tra le province corrisponde all’addensarsi in ciascuna di alcune specifiche destinazioni tra quelle menzionate: Pesaro disidratazione e stoccaggio, Ancona e Macerata stoccaggio ed estirpazione vigneti. Le province di Ascoli e Fermo, nonostante possano dirsi relativamente “più agricole” della Regione (se non altro in termini di intensità di impiego del lavoro e di valore aggiunto prodotto), risultano comunque, anche in questo caso, più sacrificate.
Complessivamente, attraverso il 1° pilastro giungono nella regione quasi 183 milioni di euro. Una cifra assolutamente ragguardevole se si considera che, nello stesso anno la Pac, a titolo del 2° pilastro, ha stanziato per le Marche 31,2 milioni di euro, che anche nell’ipotesi fossero stati tutti erogati nel corso dell’esercizio, avrebbero comunque rappresentato soltanto circa il 14% dei fondi UE per la Pac. È vero che, relativamente ai Psr, alla spesa Pac si aggiunge il cofinanziamento nazionale che ne più che raddoppia le dotazioni. Ma, per via delle difficoltà iniziali ad avviare la macchina (più mirata ma anche più complessa) del 2° pilastro, nel 2009, la spesa è stata complessivamente pari a circa 22 milioni di euro in termini di pagamenti effettivamente erogati.

 

I beneficiari del 1° pilastro della Pac

Si tratta peraltro, nel caso del 1° pilastro, di una politica che coinvolge una notevolissima e varia platea di beneficiari. Come si può osservare infatti in Tabella 3, nella regione Marche i pagamenti diretti interessano ben 41.081 beneficiari e le altre misure del 1° pilastro della PAC 4.689 beneficiari. Se si confrontano questi dati con quelli provvisori del recente 6° Censimento dell’agricoltura che rileva nelle Marche 46.373 aziende agricole, si può concludere che il Pua interessa grandissima parte dell’universo censuario (l’88,6%), mentre le altre misure del 1° pilastro, anche in relazione alla selettività specifica di quel tipo di intervento, riguardano comunque una percentuale non irrilevante (10,1%).
La Tabella 3 offre anche una lettura della ripartizione della spesa tra tipologie di beneficiari classificati in termini di persone giuridiche e di persone fisiche, distinguendo anche, in quest’ultimo caso, in base al sesso. Osservando i pagamenti diretti, il 5,5 per cento dei beneficiari è costituito da parsone giuridiche che raccolgono il 24 per cento di tutta la spesa (le persone giuridiche ricevono un pagamento diretto medio pari a 14.744 euro a fronte di 2706 euro delle persone fisiche). Tra le persone fisiche, riguardo ai pagamenti diretti, il rapporto maschi/femmine è pari a 3 a 1.
Nella spesa Feoga diversa dai pagamenti diretti, il peso numerico e la quota di spesa che è percepita dalle persone giuridiche sono ancora maggiori: il 12,9 per cento dei beneficiari e quasi la metà (il 46,8 per cento) dei fondi.

Tabella 3 – La spesa FEAGA nelle Marche nel 2009 in relazione a tipologia e sesso dei beneficiari  (milioni di euro)

 

Fonte: Ns. elaborazioni su dati Feaga

 

La distribuzione tra beneficiari

Una chiara dimostrazione riguardo alla distribuzione della spesa Feaga tra beneficiari nelle Marche si deriva dalla Tabella 4. In essa questi sono suddivisi in quintili ordinati in base all’importo complessivamente percepito. In sostanza il primo quintile comprende i beneficiari degli importi più elevati, l’ultimo i beneficiari di importi minori o, in alcuni rari casi, con debiti verso l’Agea. La distribuzione così elaborata si presenta fortemente squilibrata tra pochi percettori di grandissimi pagamenti e tantissimi percettori di piccolissime somme.
Un’analisi dettagliata del primo quintile mostra che 163 aziende (lo 0,4 per cento, per il 70 per cento persone giuridiche) percepiscono una media di quasi 224 mila euro. Questa media è comunque anch’essa risultato di uno squilibrio interno al quintile tra il maggiore percettore in assoluto che ha ricevuto nel 2009 la rilevante cifra di 3.109.390 euro e l’ultimo che si attesta sugli 89 mila euro. Altri tre beneficiari superano il milione di euro.
È interessante notare che è soprattutto tra i beneficiari di fondi Feoga diversi dai pagamenti diretti che si annidano i maggiori beneficiari Pac delle Marche. Le prime quattro sono aziende di essiccazione foraggi nel pesarese (tre di queste significativamente non percepiscono né pagamento unico né fondi dal Feasr), ma diverse altre aziende del genere sono comunque nel primo quintile. Nel gruppo sono presenti le maggiori imprese agricole della regione, ma anche diverse altre imprese che non svolgono principalmente attività agricola, ma si occupano piuttosto di attività connesse, di servizi all’agricoltura o di attività a valle nella filiera. Come dimostra una verifica svolta con Google sull’attività economica preminente, tra i maggiori percettori di fondi Feaga ci sono imprese di: “distillazione”, “noleggio mezzi meccanici”, “trasformazione vitivinicola”, “commercializzazione”, “produzione di energia da biomasse”, “produzione di mangimi foraggi ed integratori zootecnici”, “commercio sementi”, “produzione di bevande alcoliche distillate”, “esercizio macchine agricole conto terzi”.
Relativamente al solo pagamento diretto sono soltanto 21 le aziende agricole che incapperebbero nelle misure relative al capping sopra i 150.000 euro (quella con il maggiore pagamento diretto ha percepito 501 mila euro). 

Tabella 4 – La distribuzione della spesa FEAGA nelle Marche nel 2009 per quintili ordinati in base agli importi ricevuti dai singoli beneficiari (euro)

 

Fonte: Ns. elaborazioni su dati Feaga.

All’opposto di quanto ora osservato, nell’ultimo quintile sono compresi i minori beneficiari della spesa Feaga, quelli ai quali spetta l’ultimo 20% dei fondi. In questo gruppo, sotto Feaga-diversi è compreso anche un certo numero di debitori verso il Feaga (per multe, mancati riconoscimenti del debito, cambio o cessazione di attività, ecc.) che prevalgono sui debiti di minore importo tanto che il valore è negativo.
Come si può osservare, l’ultimo quintile raggruppa ben 33.378 soggetti (il 78,8 per cento) i quali si dividono complessivamente una media di 1.096 euro (91 euro al mese, quanto una cena modesta per quattro al ristorante). Come si può notare, vale anche per le Marche l’assunto secondo il quale l’80 per cento dei fondi Pac va al 20 per cento dei beneficiari e il 20 per cento va al restante 80 per cento. In coda a tutti, ben 12.725 beneficiari (il 30 per cento) riceve pagamenti Feaga inferiori ai 500 euro.
Tra i due estremi del primo e dell’ultimo quintile, si collocano i restanti quasi 8 mila beneficiari ( il 18,8 per cento), forse proprio quelli sui quali sarebbe il caso di concentrare l’intervento per le dimensioni dell’attività svolta e per la necessità di adeguare strutturalmente e in termini di dimensioni le proprie imprese ai nuovi scenari competitivi. 

 

La distribuzione tra i Comuni delle Marche

Anche la distribuzione della spesa sul territorio della regione si presenta particolarmente disomogenea. Nella Figura 1 è rappresentata la spesa per Comuni dei soli pagamenti diretti in rapporto alla superficie agricola utilizzata. 

Figura 1 – La distribuzione dei pagamenti diretti nelle Marche nel 2009 in rapporto alla Superficie agricola utilizzata (euro/ha)

 

Fonte: Ns. elaborazioni su dati Feaga.

I valori superiori si concentrano nelle aree costiere delle province di Pesaro, Ancona e Macerata, mentre i valori inferiori si distribuiscono nelle province di Ascoli e Fermo e in particolare nella fascia montana. Questa difformità è ancora più evidente in Figura 2 dove la spesa per i pagamenti diretti è in rapporto alle giornate di lavoro, una relazione che penalizza maggiormente le agricolture più labor-intensive. Non è difficile rendersi ragione di questa difformità. Ricordando che il calcolo su base storica dei pagamenti diretti è calcolato sulla base del precedente livello di sostegno dei prezzi dei prodotti agricoli, le aree più orientate ad una agricoltura intensiva poco protetta dalla Pac (ortofrutta, vite, fiori, ecc.) come quelle dell’ascolano risultano penalizzate, così come lo è la montagna dove lo sviluppo rurale complessivo è in ritardo, non sono altrettanto possibili le coltivazioni estensive storicamente premiate dalla protezione Pac (cereali, industriali) e gli allevamenti incontrano i limiti tecnici di condizioni strutturali più difficili.

Figura 2 – La distribuzione dei pagamenti diretti nelle Marche nel 2009 in rapporto alla Superficie agricola utilizzata (euro/ha)

 

Fonte: Ns. elaborazioni su dati Feaga.

Un'altra peculiarità che si rivela nella Figura 1 riguarda la particolare concentrazione della spesa Pac nei comuni capoluogo e comunque con maggior numero di abitanti. Questo risultato consegue al fatto che nel data base utilizzato è riportata la residenza del beneficiario e non quella dell’azienda agricola. Il fenomeno merita un approfondimento per verificare fino a che punto la stessa spesa agricola che è destinata alle aree rurali, anziché favorire il loro sviluppo, sia percepita dalle aree urbane. 
Un interessante ulteriore elemento di conoscenza che si può derivare a partire dalla attuale distribuzione territoriale dei pagamenti diretti riguarda il possibile impatto del passaggio dalla attuale distribuzione della spesa su base storica, ad una distribuzione flat in tutta la regione (lo stesso importo per ogni ettaro). La Figura 3 presenta l’indice (media=100) per ciascun comune delle Marche del rapporto tra distribuzione flat e distribuzione corrente su base storica. Come era prevedibile, le relazioni si invertono: l’ascolano e la montagna guadagnano con variazioni positive spesso superiori al 50 per cento e talvolta anche del 100 per cento. All’opposto le contrazioni interessano le altre province con valori oltre il -25 per cento specie nei comuni della fascia costiera.
Confronto le figure 1 e 3, appare ben chiaro come la regionalizzazione possa operare un consistente trasferimento di fondi Pac nella regione. Una buona ragione, anche in relazione alla notevole consistenza dei finanziamenti del 1° pilastro rispetto al 2°, per darsi una visione globale delle risorse in gioco, prima di riprogrammare la spesa della politica di sviluppo rurale per il periodo 2014-2020.

Figura 3 – Rapporto tra distribuzione dei pagamenti diretti flat per ettaro in tutta la regione e  distribuzione attuale su base storica (indice: nessuna variazione=100)

 

Fonte: Ns. elaborazioni su dati Feaga.

 

La distribuzione in relazione all’età dei beneficiari

Un’altra informazione molto interessante, desumibile dalla base dati consultata, riguarda l’età dei beneficiari della spesa Feaga. In Tabella 5 vengono riportati gli importi erogati e il numero di beneficiari per classi di età (esclusa la spesa destinata a persone giuridiche). È evidente anche attraverso questa lettura il gap generazionale che caratterizza l’agricoltura della regione. Poco più della metà dei pagamenti diretti va a poco più di un terzo di beneficiari con meno di 60 anni. L’altra metà va a quasi due beneficiari su 3 più che sessantenni. Il 42 per cento dei beneficiari ha più di settanta anni (il beneficiario più anziano ne ha 103). Soltanto il 6 per cento circa dei beneficiari ha meno di quaranta anni. Una corrispondente tendenza all’invecchiamento riguarda anche la spesa Feaga non destinata ai pagamenti diretti.
L’età media dei beneficiari è pari di conseguenza a 65,2 anni per i pagamenti diretti e a 63,3 anni per gli altri pagamenti Feaga. A queste evidenze si contrappone la media di età pari a 58,1 anni dei beneficiari della spesa del 2° pilastro. Anche questi hanno un’età particolarmente avanzata, ma i sette anni di differenza in media con i beneficiari dei pagamenti diretti sono indicativi della positiva selezione generazionale che realizza il 2° pilastro rispetto al 1°.

Tabella 5 – Distribuzione della spesa FEAGA nelle Marche nel 2009 per classi di età dei beneficiari

 

Fonte: Ns. elaborazioni su dati Feaga.

La Figura 4 rappresenta la spesa complessivamente erogata per la Pac nelle Marche a persone fisiche per età del beneficiario. L’area sottostante alle curve da un’idea della relazione esistente tra peso dei pagamenti diretti, degli altri pagamenti Feaga e di quelli per lo sviluppo rurale (Feasr più cofinanziamento). È evidente la soverchiante rilevanza quantitativa dei primi. 
La figura mostra, inoltre, con riferimento ai pagamenti diretti, come fino a circa 45 anni la curva continui a salire con una lentissima progressione per ogni coorte della stessa età, per poi assestarsi intorno ai 2-2,5 milioni di euro per ogni età fino a circa 80 anni. Solo dopo quel limite, la curva ha una coda discendente. Si potrebbe dire che nell’agricoltura che beneficia dei pagamenti diretti i 45enni contano come gli 80enni, e che questi ultimi contano di più dei meno che 45enni.
La Figura 5 rappresenta il numero di beneficiari persone fisiche della spesa Pac nelle Marche per età. L’andamento è analogo a quello della figura precedente ma la distribuzione è più squilibrata verso le età più anziane e vecchie in relazione alla presenza in esse di titolari di aziende più piccole, e quindi percettori somme unitarie inferiori, rispetto alle classi più giovani. È interessante notare l’evidente buco nelle classi di età tra 65 e 70 anni, evidente effetto a tanti anni di distanza, delle minori nascite nelle campagne delle Marche negli anni della guerra mondiale.

Figura 4 – Distribuzione della spesa PAC per classi di età dei beneficiari (euro)

 

Fonte: Ns. elaborazioni su dati Feaga.

Figura 5– Distribuzione dei beneficiari della PAC per classi di età (numero di beneficiari)

Fonte: Ns. elaborazioni su dati Feaga.

La variazione degli importi medi percepiti per classi di età è presentata nella Figura 6. Si evidenzia qui la generalizzata diminuzione degli importi unitari dei pagamenti all’aumentare dell’età del beneficiario.

Figura 6 – Livello medio dei pagamenti a titolo della spesa Pac nelle Marche per età dei beneficiari (euro)

 

Fonte: Ns. elaborazioni su dati Feaga.

Calcolando la pendenza della retta interpolante delle singole curve si ottiene che, per ogni anno in più, l’importo medio dei pagamenti diretti si contrae di 56 euro, e quello ai pagamenti diversi dal Pua a carico del Feaga di 58 euro. La maggiore propensione del 2° pilastro ad interessare agricoltori giovani e presumibilmente a più spiccata vocazione imprenditoriale è dimostrata dalla più repentina discesa dei pagamenti unitari dei PSR (103 euro in meno per ogni anno in più di età del beneficiario).

 

Considerazioni conclusive

Pur nei suoi limiti, la ricerca svolta sulla spesa Feaga 2009 suggerisce numerose considerazioni conclusive. Le seguenti sono le più rilevanti:

(a) La responsabilità della gestione del 1° pilastro della Pac è della Commissione europea e, a livello nazionale, degli organismi pagatori (Agea per le Marche). La Regione non ha competenze a riguardo. Ma in base alla Costituzione, la politica agricola spetta alle Regioni ed è su questa base che ad esse è affidata la politica di sviluppo rurale del 2° pilastro della Pac. Seppure sovraordinata rispetto alle scelte regionali, la spesa del 1° pilastro presenta un volume complessivo e una distribuzione tali, che la conoscenza a livello regionale della distribuzione della spesa del 1° pilastro è decisiva per una buona programmazione della politica di sviluppo rurale.

(b) Il peso della spesa Feaga in termini di pagamenti è notevolmente maggiore di quanto non appaia all’analisi degli stanziamenti ex ante. La sua natura di trasferimento non selettivo e le procedure semplificate di erogazione consentono di trasformare totalmente gli stanziamenti in pagamenti nel corso dell’esercizio. Questo non avviene nel caso della politica di sviluppo rurale che, per il suo carattere selettivo e per il collegamento al Psr, ha procedure più complesse e tempi di erogazione più allungati.

(c) Nell’ambito della spesa Feaga, la parte preponderante è costituita dai pagamenti diretti. Questi investono un’estesissima platea di beneficiari (quasi dieci volte più di quella dei beneficiari dei Psr). Moltissimi di questi beneficiari percepiscono importi modestissimi, tanto da sollevare seri dubbi sull’effettiva utilità della spesa, con tutto il carico amministrativo che l’accompagna.

(d) La distribuzione sul territorio dei pagamenti diretti nelle Marche tende a rarefarsi in due situazioni particolari: i) l’agricoltura più intensiva di lavoro delle aree a specializzazione orticola, frutticola e vitivinicola, ii) l’agricoltura di montagna. Si potrebbe dire, sintetizzando, che i pagamenti unici trascurino le aree “più agricole” e in prospettiva più competitive della regione e, al tempo stesso, quelle (di alta collina e montagna) dove più elevati sono i valori ambientali e più delicati gli equilibri bio- e idro- e geo-logici. I pagamenti diretti, invece, si concentrano nelle aree ad agricoltura più estensiva e a più alta intensità di meccanizzazione, produttrice di commodity (cereali, industriali), più soggette alla volatilità dei prezzi e alla concorrenza internazionale e, in prospettiva, con più difficoltà competitive.

(e) Un importante ruolo, spesso trascurato, è svolto nella regione dalla spesa Feaga diversa dai pagamenti diretti. Innanzitutto perché l’ammontare dei fondi erogati non è per nulla irrilevante ed è molto superiore (almeno così è stato nel 2009) a quello della politica di sviluppo rurale. Inoltre, è di questa parte del bilancio Pac, solitamente meno analizzata, che beneficiano i maggiori percettori a livello individuale: quelli che superano il milione di euro/anno. In molti casi si tratta di soggetti economici che operano in settori esterni all’agricoltura, attuando di fatto una vera e propria speculazione sulla Pac, legittimata dai regolamenti in vigore.

La base dati impiegata in questa ricerca permette altri approfondimenti analitici oltre a quelli presentati, associando i dati alle specificità dei diversi territori regionali, analizzandoli in relazione alle diverse tipologie di beneficiari, e così via. Sarebbe oltremodo interessante poter chiedere all’organismo pagatore di integrare il data base con altre informazioni sui beneficiari, oltre quelle desumibili dai codici fiscali (Cua) e dal Comune di residenza. Questa ricerca merita inoltre di essere approfondita con riferimento a più esercizi e incrociando possibilmente i dati Feaga con quelli del censimento dell’agricoltura (appena disponibili) e con quelli sui beneficiari delle politiche nazionali e regionali.
Come in altre occasioni, l’analisi della spesa, soprattutto dei pagamenti, rivela aspetti del tutto sconosciuti della politica agricola e suggerisce linee di azione più coerenti con le effettive necessità dell’agricoltura. Essa rivela una conoscenza della politica agricola e dell’agricoltura a livello regionale più approfondita, e fornisce argomenti per trattative tra Stato e Regioni che, riguardo al finanziamento delle politiche agricole e di sviluppo rurale, non si limitino soltanto alla richiesta di più fondi (o alla difesa della loro distribuzione corrente), ma entrino nel merito della loro destinazione e giustificazione. È necessario rendere sistematico questo tipo di ricerca, integrandoli nei rapporti di valutazione delle politiche agricole e di sviluppo rurale.

 

Riferimenti bibliografici

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